央行召开会议强调：强化风险提示和早期预警，遏制增量风险

内容摘要：　涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。

涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。

[63]（三）承诺得承诺的行为不违法（Volenti non fit injuria; Scienti et co nsentienti non fit injur ia），是罗马法上的至理格言，它的理论基础是被害人的自主决定权（Selbstbestimmungsrecht）。因此，以行政处罚侵益性较小否认消极的违法性阻却事由，难以成立。

实践中，此类情形并不难找。补正应当以书面决定的方式作出。[23]它的另外表达是举证义务存于主张之人，不存于否认之人举证义务存于主张肯定事实之人，不存于否定事实之人。[67]《治安管理处罚法》第48条规定：冒领、隐匿、毁弃、私自开拆或者非法检查他人邮件的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。2021年《行政处罚法》第33条第1款同样规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。[10]熊樟林编：《中外行政处罚法汇编》，北京大学出版社2021年版，第36、45页。上述条款中的除由法律规定的字样，实际上通过排除法律规定的限制而确定宪法保留事项。

法律保留原则产生于19世纪初，最早提出该概念的是德国行政法学之父奥托·迈耶。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照《中华人民共和国立法法》的有关规定执行。否则，按照法治原则的要求，就无法确立监察法规的立法依据了。第129条第3款规定：人民法院的组织由法律规定。

从法律保留原则产生的本意来看，是基于权力分立理论，也就是说，在立法权与行政权之间建立一个比较明晰的制度界限，以防止行政权的过度扩展侵占了立法权的权能事项。类似的还有宪法第120条规定的民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队也是宪法上长期处于沉睡性状态的条款，在实践中不具备法律化的具体条件，可考虑在修改宪法时删除这一规定。

在我国目前的宪法体制下，如果在制度上承认宪法文本相对于享有国家立法权的全国人大及其常委会来说具有独立的规范功能，那么，宪法保留原则主要约束的对象是全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律，故从立法技术上来看，凡是明确排除可以由法律加以规定的事项都无一例外属于宪法保留事项，而明确由法律规定的事项中没有明确列举由法律加以规定的事项也属于宪法保留事项。根据这一识别标准，查找现行宪法文本总共可以发现47处依照法律规定，涉及30多个条文。但是，在现行宪法文本中的47处法律规定中，也有一些条款通过法律规定显示出宪法保留条款的特征。陈新民教授对德国行政法上的宪法保留原则的理解，实际上是围绕着行政机关的行政权为核心的。

宪法其他条款中也没有相关规定，致使宪法第5条第3款所包含的全国人大制定的基本法律不得与宪法相抵触的禁止性宪法规范事实上成为宪法保留条款。对于禁止性规范，享有国家立法权的国家立法机关也可以通过具体的立法形式来加以法律化，但是，如果是对享有国家立法权的国家立法机关的禁止性规范则属于明确无误的宪法保留事项。毫无疑问，此种意义上的宪法保留原则对于构建中国自主的宪法学知识体系具有决定性作用。例如，新立法法第11条第2项就明确规定：各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能由法律规定。

为此，为了实行人民对人民代表机关或代议机关的有效监督，必须在法律效力等级上建立宪法对立法权的限制制度，在立法权之外保留宪法上的某些事项，通过宪法修改或制定程序由人民直接行使。新立法法第11条规定的限制不完全针对国务院和地方政府行使行政权所产生的行政法规、地方政府规章和部门规章，而是针对除了全国人大及其常委会作为最高国家权力机关之外的所有国家机关。

四是宪法文本中的宪法规定不能与时俱进地解决实际生活中的现实宪法问题。宪法保留原则对于正确地界定宪法与法律、法规、规章之间的法律效力等级关系以及准确地区分宪法与部门法之间的制度功能具有非常重要的学术建构作用和实践指导意义。

根据立法授权法，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用《中华人民共和国立法法》。（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。1958年《法兰西第五共和国宪法》第89条第6款规定：政府之共和政体不得作为修宪议题。例如，宪法第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。此外，在宪法实施的实践中，如果通过制度化的确认以及实践案例的界定，将宪法保留原则的内涵及意义实证化，无疑将会发挥出宪法作为根本法在法治建设中的独特的规范功能和社会作用，凸显宪法作为根本法所具有的宪法至上性。因此，在法理上引入宪法保留原则的概念可以丰富中国自主的宪法学知识体系，并在宪法实践中推动合宪性审查工作有效地开展，使得宪法实施工作提升到一个更高的水平。

在宪法实践中就必须要重视1954年宪法作为人民制定的根本法对由全国人大经过行使宪法修改权产生的现行宪法的宪法文本形成的约束关系，必须要重新审视1954年宪法文本在现行宪法实施中的法律效力和法律影响。具体来说，通过宪法明文规定之外的默示性宪法规范来发现宪法精神，从而形成宪法保留事项的潜在集合在法理上至少有以下几个分析途径：一是宪法文本中的宪法规定，不论是宪法序言，还是宪法正文，抑或是宪法修正案或者是宪法附则，都是通过语言文字形式表达出来的。

故像宪法文本所规定的全国人大制定的基本法律与宪法相抵触无法得到纠正的现象不属于宪法保留的性质，属于沉睡性条款的性质。根据宪法第62条和第67条的规定，只有全国人大及其常委会有权监督宪法实施，其他国家机关，不论是中央国家机关，还是地方国家机关，都无权从事合宪性审查工作。

例如，新立法法第118条规定：国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。对宪法保留原则的学术关注度远远低于法律保留原则。

二是宪法规定相互之间、宪法原则相互之间以及宪法规定与宪法原则之间在宪法文本上存在着明显的价值矛盾和冲突，无法直接加以适用。宪法文本并没有明确说明行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的存在是基于何种性质的立法权，因此，2023年十四届全国人大一次会议新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称新立法法）中就通过第11条专门规定只能由法律规定的事项，具体包括：（一）国家主权的事项。进入 莫纪宏 的专栏 进入专题： 立法法 宪法保留 宪法精神 。五是建立更加科学合理的宪法原理。

很显然，国家监察委员会制定监察法规的立法活动不完全受制于《中华人民共和国立法法》。四、以宪法保留原则为基础科学处理合宪性审查与合法性审查的制度功能新立法法第110条第1款明确提出了合宪性与合法性两个不同性质的立法术语，该条款规定：国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。

相类似的条款还有宪法第130条规定的人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。这里的法理盖由立法机关是民意机关或代议机关的特性产生的。

故在尚未引入宪法保留原则的传统宪法学知识体系中，对于现行宪法上述关于国务院、地方人大及其政府、人民法院和人民检察院与监察委员会相关组织职权确定由法律规定的规范差异是无法进行合理解释的，要么就是忽视这一现象的存在，要么就是立法者对上述差异的存在意义没有宪法上的自觉，在制定法律的实践中可以完全忽视宪法上的相关规定而将国家机关的产生、组织和职权都无一例外地规定在法律中。在《行政法总论》一书里，陈新民教授指出，行政法意义的法律保留原则以及宪法意义的法律保留原则，均属于法律保留原则，但二者在意义上却有明显的区别。

可见，发现宪法保留事项或明确宪法保留原则对于在实践中有效区分合宪性审查和合法性审查具有决定性作用，是今后一段时间内加强宪法实施监督工作必须要认真加以对待的重要事项。所以说，新立法法第11条所扮演的法律保留角色是复合型的，综合性地运用法律保留原则的立法技术来明确维护全国人大及其常委会依据宪法和新立法法所享有的国家立法权。这是宪法学上认可的著名剩余权利原则，在宪法保留概念下可以发现，该剩余权利原则的特征就是没有排除宪法保留可能存在的相关事项，故此条文创造了宪法文本中的明示条款与默认条款两种不同的宪法规范存在形式。行政法意义的法律保留原则，其意义为任何行政行为都应在法律授权的基础上进行，也就是说，行政行为受到法律条件制约与管理。

我国宪法中这类事实意义上的宪法保留条款也有不少，其中的原因也很复杂。另一方面，行政权在某些方面的事务直接来自于宪法上的专有授权，是宪法保留给行政机关的自留地。

例如，第86条第3款规定：国务院的组织由法律规定。六、充分发挥宪法保留原则在发现宪法精神中的重要作用新立法法第5条明确规定：立法应当符合宪法的规定、原则和精神。

故新立法法第11条所具有的法律保留是基于维护全国人大及其常委会自身的国家立法权所形成的广义上的法律保留，并非传统行政法学意义上以限制行政权行使为目的的狭义上的法律保留。《立法法》的效力只涉及到绝大多数立法活动，仍然有一部分立法活动不在《立法法》的法律效力的射程之内，是由作为根本法的宪法予以保留的事项。